El principio de indemnidad que se aplica a las FCSE no se extiende a otros cuerpos funcionariales

Por auto de 24.VI.2021, la Sección de Admisión del Tribunal Supremo admitió a trámite el recurso de casación preparado por la Generalitat de Catalunya contra la sentencia de 28.V. 2019, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 7 de Barcelona, en relación con los autos del PA nº 452/2018 al concluir que concurrían el siguiente Interés Casacional Objetivo:

• Si la Administración debe responder en vía administrativa de los daños y perjuicios reconocidos en vía penal a favor de funcionarios de vigilancia penitenciaria cuando el criminalmente responsable es declarado insolvente.

• En el caso de que la respuesta a la anterior cuestión fuese afirmativa, si debe responder en aplicación del principio de indemnidad o en virtud del principio de responsabilidad patrimonial de la Administración.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 8-III-2022 ha resuelto las referidas cuestiones y, en definitiva, ha concluido que el principio de indemnidad que se aplica a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no es de aplicación al resto de empleados públicos. Veámoslo:

4. Sin embargo esto no significa que deban ser resarcidos en virtud de ese principio de indemnidad y no porque no sea razonable lo pretendido, sino por las siguientes razones:

1º Nuestra jurisprudencia no aplica tal principio de indemnidad tras formularlo en abstracto, sino que lo hemos deducido indagando en el sistema de fuentes, de ahí que se haya acudido a la supletoriedad de la norma estatal (caso del Cuerpo de Mozos de Escuadra) o colmando una laguna (caso de policías locales) pero siempre y, en ambos casos, con base en una ley de la que deducir esas consecuencias, en concreto la Ley Orgánica 9/2015. Por tanto, no hemos innovado el estatuto de esas fuerzas policiales, sino que lo hemos completado e integrado para determinar la norma aplicable al resto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

2º El caso de los funcionarios de prisiones es otro, lo que puede extenderse a todo empleado público que lamentablemente puede ser agredido como, por ejemplo, los docentes o el personal sanitario. En cuanto a los de prisiones, ya hemos dicho que en lo estatutario están sujetos al EBEP y no a una normativa propia integrable en sus carencias conforme a las reglas de supletoriedad o acudiendo a la analogía para cubrir una laguna con otra norma que regule la indemnización litigiosa para funcionarios de la misma clase; además, no tienen la consideración de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, ni son colaboradores suyos, es más, la situación es la inversa: son las Fuerzas de Seguridad de guardia las llamadas a auxiliar en caso de graves alteraciones del orden interno en el establecimiento (cfr. artículo 72.5 del Reglamento Penitenciario).

3º La consecuencia es que el reconocimiento de esa indemnización implicaría una innovación normativa, lo que no procede desde el momento en que la relación funcionarial es, por definición, estatutaria, esto es, regulada normativamente y en el caso de autos no es otra sino la general del EBEP. Y a estos efectos conviene recordar que la referencia hecha en nuestras sentencias al artículo 1729 del Código Civil no lo fue para deducir de él directamente la obligación de resarcimiento, sino para ilustrar que las previsiones de la legislación policial aplicable participan de esa regla general.

5. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos que la Administración no tiene la obligación de responder administrativamente de las lesiones y perjuicios sufridos por los funcionarios de instituciones penitenciarias, como consecuencia de acciones ilícitas cometidas por los internos y sobre los que ejercen, sin dolo o negligencia, las funciones que son propias de su cargo.

En definitiva, la Sentencia no extiende a otros cuerpos funcionariales el principio de indemnidad reconocido a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en supuestos de insolvencia del criminalmente responsable. Ahora bien, sí señala que cabe plantear la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración para los casos en que el daño resarcible tenga como causa un funcionamiento anormal del servicio.

A priori parece un tema zanjado, pero lo cierto es que la Sentencia parece hacer una llamada al legislador en su Fundamento de Derecho Quinto, donde señala:

Si bien en lo estatutario es clara la sujeción al EBEP, en lo funcional no cabe obviar lo que plantea don Jose Augusto al oponerse al recurso de casación: que cuerpos funcionariales están apoderados para el ejercicio legítimo de la fuerza coactiva sobre la población reclusa, sometida a una relación de sujeción especial. En efecto, del Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, se deduce lo siguiente:

1ºQue la seguridad exterior de los establecimientos penitenciarios corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículo 63), pero la seguridad interior a los funcionarios de los Cuerpos de Instituciones Penitenciarias, salvo cuando por su gravedad fuese precisa la intervención de aquellas (artículo 64).

2º El mantenimiento de la seguridad interior consiste en la "... observación de los internos, los recuentos de población reclusa, los registros, los cacheos, las requisas, los controles, los cambios de celda, la asignación adecuada de destinos y las actividades y cautelas propias de las salidas tanto fuera de los módulos como fuera del establecimiento" (artículo 65.1).

3º En qué consisten tales cometidos y cómo se ejecutan, es lo que regulan los artículos 66 a 70, lo que pasa por la eventual compulsión sobre la población reclusa. Esto queda en evidencia con la regulación de lo que el artículo 45.1 de la LOGP denomina "medios coercitivos" que se emplean para impedir actos de evasión o de violencia de los internos, para evitar daños de los internos a sí mismos, a otras personas o cosas y para vencer la resistencia activa o pasiva de los internos a las órdenes del personal penitenciario.

4º Más en concreto, tales medios los desarrolla el artículo 72 del Reglamento Penitenciario y consisten en el aislamiento provisional, la fuerza física personal, las defensas de goma, los aerosoles de acción adecuada y las esposas, todo lo cual está sujeto a un régimen de empleo que no es del caso describir.

3. De lo expuesto se deduce que si los funcionarios de instituciones penitenciarias directamente encargados de la seguridad interior de los establecimientos están apoderados para el empleo de medios coercitivos, se daría en ellos la misma razón que hemos declarado para garantizar la indemnidad de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: se enfrentan a situaciones potencialmente violentas de cuyas consecuencias lesivas deben estar protegidos desde el principio de indemnidad.

Veremos si el legislador recoge el guante o si, incluso, el reconocimiento se lleva a efecto por la vía de la responsabilidad patrimonial. De no ser así apostaría que la Sentencia comentada no es más que la primera parte de la saga.